紀(jì)委“擴(kuò)權(quán)”：破解監(jiān)督同級黨委難題

上級紀(jì)委掌握下級紀(jì)委書記提名權(quán)，案件查辦情況直接報上級紀(jì)委，同級黨委不能“阻攔”

示意圖

　　■ 點(diǎn)睛

中國新一輪紀(jì)檢體制改革的方向，在本月15日揭曉。

紀(jì)律檢查，掌握著諸多官員的政治命脈，被視為反腐倡廉最為有力的“大手”之一。但是因為體制原因，這只“大手”經(jīng)常無力：對同級黨委，尤其是“一把手”，監(jiān)督不力;對派駐單位，紀(jì)檢組無力與黨組“掰手腕”。

十八屆三中全會的《決定》，試圖通過完善雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，賦予上級紀(jì)委對下級紀(jì)委書記的提名權(quán)，強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)對同級黨委常委，尤其是“一把手”的監(jiān)督。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，此番改革向前走了一大步。但根治“同級監(jiān)督太軟”等難題，仍有提升空間。

“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級監(jiān)督太軟”？

河北省原紀(jì)委書記劉善祥因為跟程維高“叫板”，被安排“病休”

湖北紀(jì)檢干部張松（化名），曾在一縣直單位擔(dān)任紀(jì)檢組長多年。他一直思考的問題是：紀(jì)檢組的權(quán)力到底有多大？

依據(jù)黨章，紀(jì)委擁有對同級黨委進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。“但實際上，監(jiān)督同級黨委規(guī)定上可行，可現(xiàn)實中太難�！睆埶烧f。

兩位同行的遭遇，給他留下深刻印象。

一位是最早站出來，跟程維高“叫板”的河北省原紀(jì)委書記劉善祥。

程維高2003年被開除黨籍、撤銷正省級職級待遇。早在1993年，劉善祥就發(fā)現(xiàn)了程維高秘書李真的貪腐線索。立案查處時，劉與程維高發(fā)生沖突，結(jié)果被安排“病休”，不得不離開工作崗位。

另一位是漢中市公安局漢臺分局前紀(jì)檢委書記劉繼全。他舉報原漢臺分局公安局長汪廣賦的問題，多次向上級反映無果，寫給上級的舉報信，居然“原件”返回到他自己手中。2010年，他在網(wǎng)上公開實名舉報，汪廣賦才被免職。

“相隔17年，監(jiān)督同級黨委一直艱難�！睆埶烧f。

1978年恢復(fù)重建時，紀(jì)檢體制為“黨委單一領(lǐng)導(dǎo)體制”，紀(jì)委只受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，1980年，根據(jù)“各省、市、自治區(qū)黨委紀(jì)委同志提議”，改為“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”，即受同級黨委和上級紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，但以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主。

“十二大”后，雖然仍是“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”，但不再“以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主”。這種體制沿用至今。

在受訪專家和基層紀(jì)檢干部看來，雖然歷經(jīng)改革，但同級監(jiān)督特別是對“一把手”的監(jiān)督，一直是難以跨越的“門檻”。

2007年6月，中紀(jì)委原副書記劉錫榮曾總結(jié)說：“上級監(jiān)督下級太遠(yuǎn)，同級監(jiān)督同級太軟，下級監(jiān)督上級太難�！�

今年3月起，廣東省紀(jì)委成立課題組，在惠州、揭陽等近十縣市調(diào)研“紀(jì)委監(jiān)督同級黨委常委會成員”問題。

8月15日，課題組公開發(fā)布了調(diào)研報告。報告顯示，“紀(jì)委的立案權(quán)、審理權(quán)、處分權(quán)歸同級黨委常委會管，當(dāng)紀(jì)委與黨委意見不一致時，紀(jì)委只能讓步”。而且，紀(jì)委對同級黨委的監(jiān)督，“有事時不能監(jiān)督，出事后又不能獨(dú)立審查，缺乏自主權(quán)、決斷權(quán)和強(qiáng)制性，很難對監(jiān)督對象形成威懾和制約”。

曾任中紀(jì)委政策研究室主任的李永忠透露，這么多年，這么多起腐敗案件，幾乎沒有同級紀(jì)委檢舉揭發(fā)同級黨委主要領(lǐng)導(dǎo)和黨委班子違紀(jì)違法行為的案例。

“吃人家飯，受人家管”？

紀(jì)檢干部統(tǒng)計出勤率，年終考評，她多了幾張“不稱職票”

張松經(jīng)常聽到一句針對紀(jì)檢工作的順口溜：“吃人家飯、端人家碗”，就要“受人家管、跟人家轉(zhuǎn)，何必挑人家的刺，揭人家的短？”

湖北房縣的張雪晴也聽到過這個說法。4年前，她一直是縣直單位的紀(jì)檢組長。

張雪晴回憶，“吃人家飯、端人家碗”的時候，別說監(jiān)督同級黨委，就連開展查考勤這樣的日常工作，都很艱難。

上級部署查公務(wù)員的到崗率和出勤率。張雪晴找到相關(guān)處室，但處室負(fù)責(zé)人不愿意得罪人，不肯接活兒。

張雪晴決定自己上陣。在上下班時段，她坐到了辦公樓門口，讓人簽到。出勤率統(tǒng)計出來了，但是當(dāng)年的年終考評，她多了幾張“不稱職票”。

“吃人家飯、受人家管，紀(jì)檢干部沒什么威懾力，不敢監(jiān)督，也不愿監(jiān)督。”張雪晴告訴記者。

張松感同身受。“紀(jì)檢干部的人事關(guān)系、工資待遇、職務(wù)升遷，都掌握在同級黨委手里�！睆埶烧f，“紀(jì)檢干部怎么敢放心大膽地監(jiān)督？”

湖南省紀(jì)委預(yù)防腐敗室副主任陸群對新京報記者說，人財物受制于同級黨委，是紀(jì)檢監(jiān)督的主要障礙，“這些問題不解決，沒法監(jiān)督”。

類似的看法，在紀(jì)檢系統(tǒng)成為共識。

廣東省紀(jì)委的調(diào)研報告提到，“監(jiān)督同級黨委常委會成員，不但紀(jì)委書記冒著丟選票、挪位置的風(fēng)險，普通紀(jì)檢監(jiān)察干部也得面臨各種困境�！�

這種困境有時只是“不被理解”，有時是“冷嘲熱諷”，“監(jiān)督者要有相當(dāng)大的勇氣，冒很大風(fēng)險，付出很大代價”。

監(jiān)督同級黨委，近年來又有了新難點(diǎn)。杭州市紀(jì)委研究室今年8月發(fā)布文章說，目前對黨政正職人事管理上提，有些黨委主要領(lǐng)導(dǎo)還兼任上級黨委常委或政府副市長，客觀上導(dǎo)致紀(jì)委很難監(jiān)督同級黨委，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)。

“紀(jì)檢組要聽黨組的”？

感覺某個干部不該提拔，但是見到其他人都同意，也只好服從

因為擔(dān)任紀(jì)檢組長，張松常作為黨組成員參加干部選拔會。但是在選拔會上，他經(jīng)常陷入“艱難的選擇”。

張松有時候感覺“一把手”的決策不合適，某個干部不應(yīng)該被提拔，但是見到其他班子成員都舉手同意，他也只能服從。

作為紀(jì)檢委派駐到單位的紀(jì)檢組長，他要接受紀(jì)檢委和派駐單位黨組的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”。

張松“吐槽”說，“該不該服從同級黨委的決定，這經(jīng)常是個艱難選擇”。

張松擔(dān)心，長期跟“一把手”作對，怕被排擠和邊緣化。

向同級一府兩院派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，在我國各級層面都存在。紀(jì)檢機(jī)構(gòu)和派駐單位黨組的關(guān)系該怎么處，是個問題。

2011年，清華大學(xué)廉政與治理研究中心副主任過勇對中央國家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的履職情況做了問卷調(diào)查。

過勇表示，“派駐機(jī)構(gòu)在監(jiān)督方面投入的時間和精力最多，但實際效果差�！�

在過勇看來，紀(jì)檢組長作為黨組成員當(dāng)然有利于紀(jì)檢組長參與集體決策，擁有投票權(quán)而不僅是列席會議，但是其是否要服從黨組的決定，是個矛盾。

這也是一些體制內(nèi)人員共同的困擾。

去年8月，人民銀行四川省崇州支行紀(jì)檢組長王兵撰文稱，他所在的支行紀(jì)檢組和同級黨組形成了利益共同體，紀(jì)檢干部自覺不自覺地成為被監(jiān)督對象的維護(hù)者。

上月22日，中紀(jì)委宣教室副局級監(jiān)察專員閆群力發(fā)文提出，有的派駐機(jī)構(gòu)多年沒有立案。

“垂直”提名給紀(jì)委打氣？

專家表示，人事任免權(quán)關(guān)系仕途，是“雙重領(lǐng)導(dǎo)”中的關(guān)鍵問題

本輪紀(jì)檢體制改革，旨在破解“同級監(jiān)督”難題，理順“紀(jì)檢組和黨組的關(guān)系”。

陸群注意到《決定》確定的改革方向是：確定了雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，紀(jì)委和同級黨委的部分職責(zé)，同時上級紀(jì)委掌握下級紀(jì)委書記、副書記的提名權(quán)。

《決定》提出，“查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀(jì)委報告”。

陸群告訴新京報記者，這意味著，查辦案件時，只要上級紀(jì)委決定立案查處就馬上辦，不用再像原來一樣，等同級黨委的意見，同級黨委沒有否決權(quán)。

2006年后，中紀(jì)委掌握了對省級紀(jì)委書記的提名權(quán)，但地市級以下各級紀(jì)委書記以及派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的提名，同級黨委、組織部門、主管部門都有權(quán)力，比如派駐國企的紀(jì)檢組長，一般由國資委提名。

如果按照《決定》新規(guī)，紀(jì)委書記將“垂直”提名，由上級紀(jì)委決定下級紀(jì)委的人事任免。

中國政法大學(xué)副校長馬懷德解讀說，“垂直”提名是重大突破。因為人事任免權(quán)關(guān)系仕途和政治生命，是“雙重領(lǐng)導(dǎo)”中最關(guān)鍵的問題。

在陸群看來，這兩項突破，讓紀(jì)檢更加超脫了。

一位受訪專家從《決定》中看出紀(jì)委“擴(kuò)權(quán)”的跡象。沿用了30余年的“雙重領(lǐng)導(dǎo)不強(qiáng)調(diào)以誰為主”的紀(jì)檢體制，這次被改變。《決定》提到，“強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)”。

該位專家告訴記者，此舉旨在加強(qiáng)紀(jì)委的獨(dú)立性，超脫利益羈絆，但是決策層沒有選擇更為超脫、更加獨(dú)立的“垂直管理”模式。就像李永忠建議的，讓紀(jì)委獨(dú)立于同級黨委之外。

改革之后，工資、社保，還都在同級黨委手中。

“怎么監(jiān)督？”這位專家說，中央的《決定》沒有對監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督程序細(xì)化規(guī)定。他建議，出臺具體制度和措施。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：

加強(qiáng)對同級黨委特別是常委會成員的監(jiān)督；

查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀(jì)委報告。

各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主。