中央黨校教授王長(zhǎng)江、周天勇、王貴秀
啟動(dòng)頂層設(shè)計(jì) 沖破改革“天花板”
馬暉
本報(bào)記者 馬暉 北京報(bào)道
改革再出發(fā)，“頂層設(shè)計(jì)”驟成熱詞。
中共十八大落幕，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體登臺(tái)亮相，中國(guó)的改革號(hào)角再度吹響。中央政治局舉行的第二次集體學(xué)習(xí)，主題即鎖定“堅(jiān)定不移推進(jìn)改革開(kāi)放”。
新任中共中央總書(shū)記習(xí)近平在集體學(xué)習(xí)中說(shuō)，“改革開(kāi)放是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須堅(jiān)持全面改革，在各項(xiàng)改革協(xié)同配合中推進(jìn)�！�
從“摸著石頭過(guò)河”到“系統(tǒng)工程”，歷經(jīng)三十余年探索，中國(guó)改革巨輪的掌舵者們愈發(fā)意識(shí)到，面對(duì)前面的深水區(qū)，航道的選擇需要更深刻的思考，更精心的謀劃和更勇敢的突破。
2012年歲末，習(xí)近平把履新后的第一次地方視察選在了廣東，在這個(gè)改革開(kāi)放的最前沿，在這個(gè)20年前鄧小平以那次經(jīng)典的南巡改寫歷史的地方，習(xí)近平發(fā)出這樣的聲音：“我們要尊重人民首創(chuàng)精神，在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上提出全面深化改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃�！�
“中國(guó)改革已進(jìn)入新的階段，改革的‘頂層設(shè)計(jì)’呼之欲出�！惫俜矫襟w的解讀直指核心。
隨后召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議更明確提出，2013年將深入研究全面深化體制改革的“頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”，給出改革的“總體方案、路線圖、時(shí)間表”。
改革的“頂層設(shè)計(jì)”，已成眾所矚目的時(shí)局要害。
中國(guó)新領(lǐng)導(dǎo)層為什么當(dāng)下的歷史時(shí)點(diǎn)上注目改革的頂層設(shè)計(jì)？目前改革面臨的難局需要頂層設(shè)計(jì)者發(fā)揮怎樣的作用？頂層設(shè)計(jì)本身應(yīng)當(dāng)如何設(shè)計(jì)，如何推進(jìn)？圍繞這些議題，中央黨校黨建教研部主任王長(zhǎng)江、中央黨校國(guó)際戰(zhàn)略研究所副所長(zhǎng)周天勇、中央黨校知名學(xué)者王貴秀與本報(bào)記者展開(kāi)了討論。
“上面應(yīng)該動(dòng)了�！边@是三位學(xué)者一致道出的對(duì)頂層設(shè)計(jì)的期待。
是時(shí)候制訂改革總體方案
《21世紀(jì)》：有沒(méi)有關(guān)注到近期中共新領(lǐng)導(dǎo)層關(guān)于改革頂層設(shè)計(jì)的連續(xù)講話？這是否意味著未來(lái)中國(guó)改革的組織方式將發(fā)生重大變化？
王長(zhǎng)江：頂層設(shè)計(jì)對(duì)于中國(guó)改革的推進(jìn)非常重要。之所以中央要提頂層設(shè)計(jì)，我個(gè)人判斷主要是針對(duì)現(xiàn)存的已固化的利益格局。改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，必須要調(diào)整利益格局，遏制既得利益膨脹，這是進(jìn)行改革頂層設(shè)計(jì)的最根本目標(biāo)。
周天勇：中國(guó)改革發(fā)展到現(xiàn)在，已到了必須要有一個(gè)總體改革方案的時(shí)候，這個(gè)總體方案應(yīng)該包括改革的方向、路徑、階段以及配套等。今后的改革，將是一個(gè)綜合的多方面推進(jìn)的進(jìn)程。
《21世紀(jì)》：所謂的改革頂層設(shè)計(jì)，其中的“頂層”是指什么？
王貴秀：我理解的頂層是指最高決策層，在中國(guó)現(xiàn)行體制下，只有政治局常委這個(gè)級(jí)別才算是頂層，也只有這個(gè)層級(jí)的改革方案設(shè)計(jì)才算得上“頂層設(shè)計(jì)”。國(guó)家發(fā)改委制定不了這個(gè)方案，它最多只能算是改革的中間環(huán)節(jié)，其他部委和省市則屬于改革的執(zhí)行環(huán)節(jié)。應(yīng)該有一個(gè)超越各個(gè)部委之上的專設(shè)機(jī)構(gòu)，但它同時(shí)又不是決策機(jī)構(gòu)，研究和決策是要分開(kāi)的。從一些發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，智囊團(tuán)就是提出方案，只對(duì)方案的合理性負(fù)責(zé)，至于政治上的問(wèn)題并不是他們考慮的范疇。決策和提出方案應(yīng)該是兩撥人來(lái)做，不能混淆。從這個(gè)角度來(lái)看，中國(guó)現(xiàn)在還沒(méi)有改革的頂層設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)。
改革初期是有過(guò)改革設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)的，比如80年代初設(shè)立的國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)，就是負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)體制改革方案的制定。這個(gè)機(jī)構(gòu)沒(méi)有指揮權(quán)、決策權(quán)，主要工作就是調(diào)研，進(jìn)而給決策層提供改革方案，但它比智囊機(jī)構(gòu)職能要大，而且是在國(guó)務(wù)院各部委之上的。當(dāng)時(shí)是體改委提改革方案，政治局常委拍板決策。后來(lái)，體改委被弱化為“體改辦”，再后來(lái)被并入發(fā)改委，改革職能逐漸弱化。尤其是這幾年，發(fā)改委權(quán)力越來(lái)越大，這對(duì)于中國(guó)改革的推進(jìn)，負(fù)面作用要比正面大。
這兩年所謂的改革方案，都是由中層的部委提出來(lái)的，并不是頂層的方案，所以現(xiàn)在改革的主體也是部委，就是自己改自己。如果沒(méi)有類似體改辦這樣的機(jī)構(gòu)，中央提出的頂層設(shè)計(jì)可能最后僅停留在文字上。
王長(zhǎng)江：我個(gè)人觀點(diǎn)，改革應(yīng)是上下互動(dòng)的一個(gè)過(guò)程。首先中央要給改革提供明確的理念思路，同時(shí)基層也要敢于放開(kāi)手腳去探索。所謂的頂層設(shè)計(jì)，不僅是中央層面把改革的方案拿出來(lái)，而且還要強(qiáng)調(diào)一個(gè)系統(tǒng)論的概念，把改革視作是一個(gè)系統(tǒng)工程，著眼于把改革的整體性跟可操作性有機(jī)結(jié)合起來(lái)，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃�，F(xiàn)在中國(guó)的改革已經(jīng)到一個(gè)關(guān)鍵性節(jié)點(diǎn)，必須要敢于觸動(dòng)權(quán)力配置背后的利益格局，對(duì)既得利益給出明確限制，否則改革很難推開(kāi)。尤其要警惕一種現(xiàn)象，即一些部門打著改革的旗號(hào)，實(shí)際是在擴(kuò)充本部門的權(quán)力，使得改革傾向于“部門化”、“碎片化”。
要不要恢復(fù)體改辦？
《21世紀(jì)》：近期也不斷有人建言決策層，從統(tǒng)籌改革整體進(jìn)程、制定中立改革方案考慮，應(yīng)盡快恢復(fù)體改辦。你怎么看這種主張？
王貴秀：這幾年在體制改革上的確存在倒退的情況，缺乏整體設(shè)計(jì)，大多是部門層面的改革。比如中組部、人事部牽頭搞的干部人事制度改革，陸續(xù)出臺(tái)了很多文件，可要查一下這些文件，大多寫的都很明確，適用范圍定在省部級(jí)以下，改革對(duì)象不包括國(guó)家的頂層機(jī)構(gòu)。我認(rèn)為必須要有一個(gè)獨(dú)立的改革方案設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)，不光自己做，還要聯(lián)絡(luò)發(fā)動(dòng)民間的思想庫(kù)力量，現(xiàn)在就缺這一塊，恢復(fù)類似體改辦的機(jī)構(gòu)是個(gè)思路。
王長(zhǎng)江：頂層改革必須涉及到一個(gè)理念的轉(zhuǎn)變，理念如果不變，就會(huì)回到過(guò)去的老路，重蹈當(dāng)年發(fā)改委的覆轍。這里所說(shuō)的理念轉(zhuǎn)變，首先是制定者必須超越目前所有的部門之上，不能讓這些部門主導(dǎo)改革的進(jìn)程，不能讓部門自己來(lái)調(diào)整手中的權(quán)力，必須要超越它們。我一直有個(gè)觀點(diǎn)，如果讓部門自己去設(shè)計(jì)改革方案，就是要求以常規(guī)工作為基本職能的部門把打破常規(guī)作為自己的任務(wù)，那就等于讓狐貍看著雞，你讓它不吃雞怎么可能呢？它不過(guò)是研究怎么吃得更香而已。第二，改革方案的設(shè)計(jì)要跟民間思想庫(kù)有所交集，因?yàn)檫@些社會(huì)上的思想庫(kù)比較中立，沒(méi)有利益糾葛，相對(duì)超脫一些。
周天勇：改革的頂層設(shè)計(jì)不能由現(xiàn)有的某個(gè)部門來(lái)設(shè)計(jì)，那樣很容易成為這個(gè)部門收權(quán)的方案，成了這個(gè)部門表達(dá)自己部門利益的方案。現(xiàn)在改革方案設(shè)計(jì)的確存在一個(gè)兩難困境，比如說(shuō)財(cái)稅體制改革，有人認(rèn)為應(yīng)該由財(cái)稅部門去主導(dǎo)，因?yàn)樽鳛闃I(yè)務(wù)部門，他們對(duì)這個(gè)領(lǐng)域的問(wèn)題最清楚。但實(shí)際上，如果讓部門自己去做改革方案，你會(huì)發(fā)現(xiàn)每一個(gè)部門自己所做的都是一個(gè)不想改的方案，都是一個(gè)收權(quán)的方案。所以，頂層方案設(shè)計(jì)一定要超脫部門利益，免得淪為部門收權(quán)的工具。
勿淪為部委“收權(quán)”工具
《21世紀(jì)》：但也有一種聲音認(rèn)為，恢復(fù)體改辦，弄一幫人坐在那里設(shè)計(jì)一整套大而全的頂層改革方案，會(huì)不會(huì)是閉門造車？會(huì)不會(huì)抹殺既往改革的活力？
王貴秀：誰(shuí)也沒(méi)有要你提供一個(gè)完美無(wú)缺的方案，也不可能有這樣的方案。中國(guó)改革開(kāi)放三十多年，正面反面前進(jìn)倒退的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)都很多。改革的目標(biāo)已經(jīng)非常明確，經(jīng)濟(jì)體制改革就是要實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，政治體制改革就是要實(shí)現(xiàn)民主法治。至于怎么樣達(dá)到改革的目標(biāo)，只有在推進(jìn)中通過(guò)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累才能夠具體化，而非一下子設(shè)計(jì)出未來(lái)十年的具體改革方案，那是純粹的空想。
摸著石頭過(guò)河這個(gè)口號(hào)，不能簡(jiǎn)單否定，更不能簡(jiǎn)單沿用。剛啟動(dòng)改革時(shí)，可以嘗試摸著石頭過(guò)河，但這種改革策略只是局部的經(jīng)驗(yàn)性的方法，只能解決淺層次的具體環(huán)節(jié)上的問(wèn)題，靠摸石頭是摸不著大方向的。改革深入到一定階段后，淺層局部的很多問(wèn)題都已經(jīng)觸及過(guò)了，開(kāi)始進(jìn)入到深層次本質(zhì)性的問(wèn)題，改革的難度也越來(lái)越大，在深水區(qū)里摸石頭，就不容易摸著了，這個(gè)時(shí)候還過(guò)分強(qiáng)調(diào)摸石頭，就是在阻礙改革推進(jìn)。
周天勇：我要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，必須謹(jǐn)防頂層設(shè)計(jì)的閉門造車。因?yàn)楦母锓桨钢挥蟹现袊?guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，特別是要考慮到當(dāng)前各個(gè)利益方的博弈以及妥協(xié)，考慮到整個(gè)改革進(jìn)程的風(fēng)險(xiǎn)，這個(gè)方案才能夠真正得以實(shí)施。你不能閉門設(shè)計(jì)出一套根本不能用的東西。
《21世紀(jì)》：今年3月全國(guó)兩會(huì)上，新一屆中央政府即將誕生，而新一輪大部制改革亦在籌劃之中。這項(xiàng)改革會(huì)不會(huì)在某種程度上制約部門擴(kuò)權(quán)，打破既得利益，以利于頂層設(shè)計(jì)的制定？
周天勇：新一輪大部制的機(jī)構(gòu)改革，一定要吸取過(guò)去的教訓(xùn)。發(fā)改委成立之初是讓它抓宏觀，現(xiàn)在演變成具體審批項(xiàng)目的。當(dāng)初叫發(fā)展和改革委，現(xiàn)在看這個(gè)委光是抓發(fā)展很少談改革，特別是最近這十年，發(fā)改委對(duì)改革的耽誤是很大的。
如果要成立一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行負(fù)責(zé)改革的頂層設(shè)計(jì)，我個(gè)人建議不要再搞什么部委了，可以成立一個(gè)由國(guó)務(wù)院總理直接牽頭的跨部門聯(lián)席制的體制改革管理辦公室。我這里所說(shuō)的聯(lián)席制度，既是國(guó)務(wù)院的，又是黨中央的，橫跨黨政兩個(gè)口子。黨中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合的體制改革辦公室來(lái)推改革，才是強(qiáng)力部門。
這個(gè)辦公室主要做三件事：設(shè)計(jì)方案，推進(jìn)實(shí)施、監(jiān)督反饋。它的職能應(yīng)該是一個(gè)閉環(huán)的，不能只設(shè)計(jì)方案，而不去監(jiān)管方案實(shí)施的效果如何。要去跟蹤這個(gè)方案在實(shí)施時(shí)有沒(méi)有什么問(wèn)題，需不需要微調(diào)。另外還要履行監(jiān)督職能，如果沒(méi)有監(jiān)督，改革方案很容易變成一紙空文。
為地方改革提供空間
《21世紀(jì)》：還有種聲音認(rèn)為，現(xiàn)在推進(jìn)改革所面臨的局面，已非上個(gè)世紀(jì)八十年代改革初啟時(shí)那么簡(jiǎn)單�，F(xiàn)有既得利益階層已有坐大之勢(shì)，即便有一個(gè)超脫的機(jī)構(gòu)來(lái)做改革頂層設(shè)計(jì)，也可能會(huì)因既得利益階層阻撓而難以推進(jìn)，對(duì)此您怎么看？
王貴秀：沒(méi)錯(cuò)，這就是為什么我們現(xiàn)在改革這么難的癥結(jié)所在。改革難，不在于老百姓反對(duì)改革，而難在觸動(dòng)了既得利益集團(tuán)利益�，F(xiàn)在同上世紀(jì)八十年代不同了，當(dāng)時(shí)還沒(méi)形成那么龐大的既得利益群體，我把這個(gè)階層稱之為“權(quán)貴既得利益階層”。這個(gè)群體現(xiàn)在已經(jīng)變得非常自覺(jué)，知道改革的目標(biāo)就是針對(duì)自己，改革就是要革掉他們的既得利益。舉個(gè)很簡(jiǎn)單的例子，財(cái)產(chǎn)申報(bào)為什么一直推遲？阻力在哪里？大家都很清楚。
周天勇：既得利益群體對(duì)改革的阻力確實(shí)越來(lái)越強(qiáng)。比如部門利益在坐大，部門太多、條規(guī)太多，部門利用自己的部門立法來(lái)收權(quán)，搞權(quán)力集中，地方?jīng)]法干事。有些改革光靠地方是做不了的，比如銀行改革地方就沒(méi)法做，監(jiān)管部門對(duì)于銀行準(zhǔn)入不放開(kāi)，地方怎么弄？
王長(zhǎng)江：我認(rèn)為改革的勇氣正體現(xiàn)在頂層方案的設(shè)計(jì)上，說(shuō)穿了就是你上面應(yīng)該動(dòng)了。以前的改革路徑已經(jīng)走到了天花板，你現(xiàn)在敢不敢放開(kāi)，給大家提供一個(gè)改革的平臺(tái)，讓大家去試去闖，在地方改革的基礎(chǔ)上形成一些共性的東西？要越過(guò)既得利益階層，科學(xué)規(guī)劃體制本來(lái)應(yīng)有的運(yùn)行規(guī)范。我一直強(qiáng)調(diào)，所謂的改革方案不是中央的事，也不是一個(gè)部門的事，更不是一個(gè)所謂詳盡的改革方案，關(guān)鍵是要給下面的探索提供空間。因?yàn)楦母锏膭?dòng)力主要來(lái)自基層、來(lái)自一線，它們需要直面各種矛盾挑戰(zhàn)。基層即使是為了自己的生存，也要想方設(shè)法改變現(xiàn)狀。對(duì)于基層而言，改革的動(dòng)力是天生的。
現(xiàn)在地方改革主導(dǎo)者按照自己的想法去探索時(shí)，很容易碰到天花板。部門有各種規(guī)定，權(quán)力又大，可以隨意把責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)推卸給基層改革者，這就導(dǎo)致地方改革推力不足。中央必須要給地方改革提供空間。其實(shí)好多地方近年來(lái)陸續(xù)有一些改革的探索，但都被上級(jí)主管部門否定了。
《21世紀(jì)》：你個(gè)人對(duì)中央決策層年內(nèi)推進(jìn)改革頂層設(shè)計(jì)，作何預(yù)期？
周天勇：我個(gè)人覺(jué)得難度比較大，很復(fù)雜，關(guān)鍵要看下一步有什么實(shí)際的舉措出來(lái)。
王長(zhǎng)江：我之所以提出上面的方案，還是基于中國(guó)特殊的權(quán)力運(yùn)作模式，既然想有序改革，還是要這么改。中國(guó)改革有自有的邏輯，目前我所提出的是中國(guó)有序改革里衍化出的一種可行性方案。至于未來(lái)會(huì)怎么樣，我不去猜測(cè)，還是要按照改革的邏輯來(lái)。
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