新華社北京2月3日電
美國濫施“長臂管轄”及其危害
2023年2月
目錄
引言
一、美國“長臂管轄”的基本情況
二、美國“長臂管轄”的實(shí)施與擴(kuò)張
三、美國“長臂管轄”的危害
結(jié)束語
引言
歷史上，美國長期持續(xù)、頻繁不斷地對(duì)各國實(shí)施“長臂管轄”。遭受美國“長臂管轄”的國家，既包括美國的盟友國家，也包括與其敵對(duì)或關(guān)系緊張國家。近年管轄范圍呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大趨勢，長臂越伸越長。本報(bào)告通過列舉美國濫用“長臂管轄”的實(shí)例，深入揭露其對(duì)國際政治經(jīng)濟(jì)秩序和國際法治帶來的嚴(yán)重危害。
一、美國“長臂管轄”的基本情況
◆美國法律中“長臂管轄”專指司法機(jī)關(guān)對(duì)于住所或居所在其域外人員或?qū)嶓w實(shí)施的管轄，最初系由美國最高法院在1945年“國際鞋業(yè)公司訴華盛頓州案”中確立的一種司法管轄權(quán)，允許州法院在審理民商事案件時(shí)，針對(duì)因被告住所不在該州而無法行使管轄權(quán)的情況，可以被告與該州有某種“最低限度的聯(lián)系”為基礎(chǔ)行使“對(duì)人管轄”。
◆按照國際法，一國對(duì)域外人員或?qū)嶓w行使管轄一般要求該人員或?qū)嶓w或其行為與該國存在真實(shí)、足夠的聯(lián)系。而美國行使“長臂管轄”采用“最低聯(lián)系原則”，不斷降低行使“長臂管轄”門檻。與美國有某種極微弱的聯(lián)系，如在美設(shè)有分支機(jī)構(gòu)、使用美元清算或其他金融服務(wù)、利用美郵件系統(tǒng)等均構(gòu)成“最低聯(lián)系”。
◆美國為達(dá)到“長臂管轄”的目的，還進(jìn)一步發(fā)展出“效果原則”，即只要發(fā)生在國外的行為在美境內(nèi)產(chǎn)生所謂“效果”，不管行為人是否具有美國國籍或住所，也不論該行為是否符合行為發(fā)生地法律，均可行使管轄權(quán)。美國還不斷擴(kuò)大“長臂管轄”范圍，對(duì)域外人員或?qū)嶓w濫施過分的、不合理的管轄，將美國內(nèi)法律強(qiáng)制實(shí)施于域外非美國人員或?qū)嶓w，動(dòng)輒利用別國企業(yè)對(duì)美元業(yè)務(wù)、美國市場和美國技術(shù)的依賴，對(duì)其進(jìn)行處罰或威脅。
◆從本質(zhì)上看，美國“長臂管轄”是美政府以美綜合實(shí)力和金融霸權(quán)為后盾，根據(jù)本國法律，對(duì)他國實(shí)體和個(gè)人濫施“域外管轄”的蠻橫司法實(shí)踐。
二、美國“長臂管轄”的實(shí)施與擴(kuò)張
◆在長期對(duì)外使用過程中，美國逐步發(fā)展出體系龐大、相互補(bǔ)充、環(huán)環(huán)相扣的“長臂管轄”法律體系，并不斷降低打擊門檻、擴(kuò)大自由裁量權(quán)，成為美國推行霸權(quán)外交、謀求經(jīng)濟(jì)利益的工具。這種做法無視別國主權(quán)，肆意干涉別國內(nèi)政，嚴(yán)重?fù)p害別國正當(dāng)利益，損害國際交往正常秩序。美國“長臂管轄”的擴(kuò)張是全方位的，依托“最低聯(lián)系原則”和“效果原則”，建立起龐大復(fù)雜的“長臂管轄”法律體系和執(zhí)行體系，適用領(lǐng)域和范圍不斷擴(kuò)大。
◆“長臂管轄”還成為美國濫施單邊制裁尤其是次級(jí)制裁的手段，美國往往通過行使司法權(quán)，追究未遵守美國制裁法律的域外實(shí)體和個(gè)人的法律責(zé)任，確保美制裁法律域外效力得以實(shí)現(xiàn)。除“長臂管轄”外，美國還綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、金融等其他手段實(shí)行次級(jí)制裁。
◆強(qiáng)制域外取證是“長臂管轄”又一重要途徑。在涉他國司法程序中，美國頻頻采取單邊強(qiáng)制措施進(jìn)行域外取證，繞過國家間正常司法執(zhí)法合作渠道，直接要求在美設(shè)有分支機(jī)構(gòu)或上市的銀行、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等向其提供美國域外的賬戶信息、數(shù)據(jù)等證據(jù)。在遇到外國交涉時(shí)，往往以“司法獨(dú)立”、“正常司法協(xié)助或執(zhí)法合作效率低下”等借口搪塞。這是典型的“長臂管轄”，嚴(yán)重侵害他國司法主權(quán)和被取證對(duì)象的正當(dāng)合法權(quán)益。
◆美國建立了各部門分工協(xié)作、聯(lián)手行動(dòng)的全政府“長臂管轄”實(shí)施運(yùn)作模式。美國總統(tǒng)及美國國會(huì)是相關(guān)制裁的決策主體，大多數(shù)經(jīng)濟(jì)制裁決策由美國總統(tǒng)作出，美國國會(huì)在特定情況下通過立法活動(dòng)參與制裁決策。美國財(cái)政部外國資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）是最核心的制裁執(zhí)行部門，其主要職權(quán)包括凍結(jié)美國管轄范圍內(nèi)的資產(chǎn)、擬定和調(diào)整被制裁個(gè)人與實(shí)體的名單、審查和發(fā)放許可證。國務(wù)院經(jīng)濟(jì)制裁政策與實(shí)施辦公室（SPI）專門負(fù)責(zé)制定和實(shí)施與外交政策相關(guān)的制裁措施。商務(wù)部工業(yè)和安全局（BIS）管理獨(dú)立于OFAC以外的清單。此外，美國政府還通過控制SWIFT、CHIPS這兩大跨境資金支付清算系統(tǒng)為經(jīng)濟(jì)制裁執(zhí)法提供支撐，通過在必要時(shí)迫使其切斷與受制裁國金融機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，而達(dá)到經(jīng)濟(jì)制裁的目的。
◆美國不斷加強(qiáng)“長臂管轄”立法。美國涉“長臂管轄”法律名目繁多，主要有《對(duì)敵貿(mào)易法》《國際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》《以制裁反擊美國敵人法》《反海外腐敗法》《赫爾姆斯-伯頓法》等，《愛國者法案》、年度《國防授權(quán)法》等法律中也包含“長臂制裁”條款，此外還有一系列涉及“長臂管轄”的總統(tǒng)行政令。越來越多的美國聯(lián)邦立法包含長臂條款，目的是避免美國人通過在外國設(shè)立子公司等方式規(guī)避美國法，避免外國人比美國人受到較少限制，也避免相關(guān)國際規(guī)則的制定出現(xiàn)不利于美國國家利益的情況，從而用美國國內(nèi)法來實(shí)現(xiàn)“長臂管轄”外交政策。
◆美國在司法領(lǐng)域出現(xiàn)將“長臂管轄”理念運(yùn)用到刑事案件傾向，這是對(duì)“長臂管轄”的極度濫用。近年來，不少美國聯(lián)邦法律都規(guī)定了域外效力條款，美國司法部開始利用這些條款開展刑事調(diào)查并提起刑事訴訟。在這些刑事訴訟中，聯(lián)邦法院在審視自身管轄權(quán)基礎(chǔ)時(shí)，也開始利用“長臂管轄”理念，寬泛解釋案件與美國存在的聯(lián)系，不斷擴(kuò)張屬人和屬地等管轄權(quán)的范圍，降低保護(hù)管轄和普遍管轄等管轄權(quán)適用的門檻。
三、美國“長臂管轄”的危害
◆美國堪稱全球唯一的“制裁超級(jí)大國”。根據(jù)美國財(cái)政部《2021年制裁評(píng)估報(bào)告》，截至2021財(cái)年，美國已生效的制裁措施累計(jì)達(dá)9400多項(xiàng)。
◆加劇國家間緊張關(guān)系，沖擊國際秩序。健康的國家間關(guān)系是保持國際秩序和平與穩(wěn)定的“壓艙石”。早在上世紀(jì)90年代，美國出臺(tái)《赫爾姆斯-伯頓法》，利用“長臂管轄”機(jī)制對(duì)世界范圍內(nèi)與古巴進(jìn)行交易的個(gè)人和實(shí)體施加經(jīng)濟(jì)制裁，引發(fā)歐盟強(qiáng)烈不滿。歐盟于1996年通過了《阻斷法案》，以立法的形式阻斷美國“長臂管轄”措施在歐盟境內(nèi)的效果，并賦予歐盟境內(nèi)個(gè)人和實(shí)體起訴美國個(gè)人和實(shí)體的權(quán)利。歐盟頻繁在聯(lián)合國大會(huì)、安理會(huì)、世界貿(mào)易組織等國際機(jī)構(gòu)提出提案和發(fā)起倡議，呼吁國際社會(huì)關(guān)注美國“長臂管轄”的危害性，甚至還啟動(dòng)了世界貿(mào)易組織爭端解決程序。迄今，美國“長臂管轄”已涉及中國、俄羅斯、伊朗、敘利亞、朝鮮、古巴、法國、英國、德國、日本等多個(gè)國家。美國塔夫茨大學(xué)教授德雷茲納在《外交事務(wù)》雜志發(fā)表文章批評(píng)稱，美國歷屆政府濫用經(jīng)濟(jì)脅迫和經(jīng)濟(jì)暴力手段，將制裁作為解決外交問題的首選方案，非但起不到效果，還造成人道主義災(zāi)難。
◆自1979年以來，美國就長期對(duì)伊朗等國實(shí)施各類單邊制裁。1996年又拋出所謂“達(dá)馬托法案”，禁止外國公司對(duì)伊朗、利比亞能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資，實(shí)行危害極大、影響深遠(yuǎn)的“長臂管轄”。此后，美國對(duì)伊朗的制裁層層加碼、步步升級(jí)。美國特朗普政府時(shí)期更是對(duì)伊朗實(shí)施制裁和“極限施壓”，企圖以壓促變，顛覆伊朗政權(quán)。時(shí)任伊朗總統(tǒng)魯哈尼曾表示，特朗普政府的制裁至少對(duì)伊朗造成2000億美元的經(jīng)濟(jì)損失，美國對(duì)伊朗的制裁是非人道的，是犯罪和恐怖主義行為。
◆1980年至1992年，美國就對(duì)利比亞實(shí)施單邊制裁，1992年至2003年，美國又脅迫、拉攏盟友擴(kuò)大對(duì)利比亞的單邊制裁。世界銀行指出，利比亞因制裁遭受的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)180億美元，利比亞官方認(rèn)為，制裁使其損失330億美元。
◆海灣戰(zhàn)爭后，美國對(duì)伊拉克實(shí)施野蠻的單邊制裁，造成嚴(yán)重后果。1990年8月至2003年5月，制裁造成伊拉克石油收入損失1500億美元，導(dǎo)致今日伊拉克的人均年收入都沒有達(dá)到1990年的水平（7050美元）。此外，制裁還造成伊拉克嚴(yán)重的人道主義災(zāi)難，伊拉克的嬰兒死亡率翻倍，五歲以下兒童死亡率增長6倍。同時(shí)，伊拉克的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障體系被毀，識(shí)字率從1987年的89%下降到1997年的57%。
◆破壞各類國際治理機(jī)制的宗旨和功能。美國在聯(lián)合國框架之外頻繁實(shí)施單邊制裁措施。僅在2021年，美國財(cái)政部、商務(wù)部等部門就針對(duì)2000多個(gè)實(shí)體實(shí)施了各類制裁措施。安理會(huì)的制裁功能因此受到?jīng)_擊，嚴(yán)重影響其維持國際和平與安全的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。美國并非國際刑事法院成員國，但卻因國際刑事法院試圖調(diào)查在阿富汗戰(zhàn)爭中涉嫌戰(zhàn)爭罪行的美國軍人，針對(duì)國際刑事法院檢察官本蘇達(dá)和另一位高級(jí)官員莫喬喬科采取制裁措施，引發(fā)國際輿論一致聲討。美國罔顧其“301”措施已被世界貿(mào)易組織爭端解決機(jī)構(gòu)裁定為違反國際法，繼續(xù)對(duì)來自中國和其他國家的進(jìn)口產(chǎn)品發(fā)起各類單邊性質(zhì)的“301調(diào)查”，并維持現(xiàn)有的“301”關(guān)稅措施，直接破壞了多邊貿(mào)易體制歷經(jīng)多輪艱難談判所達(dá)成的關(guān)稅減讓成果，公然踐踏多邊貿(mào)易體制宗旨和精神，損害多邊貿(mào)易體制運(yùn)作基石。
◆損害別國企業(yè)利益。為維持美國的經(jīng)濟(jì)和科技領(lǐng)先地位，美國濫用國家公權(quán)力對(duì)正常國際商業(yè)交易和競爭橫加干涉，綜合運(yùn)用出口管制實(shí)體清單和經(jīng)濟(jì)制裁等措施，以國家安全和侵犯人權(quán)等事由為借口，限制別國企業(yè)獲取對(duì)其生存和發(fā)展至關(guān)重要的原材料、物項(xiàng)和技術(shù)，甚至動(dòng)用次級(jí)制裁措施，禁止世界范圍內(nèi)其他企業(yè)與之發(fā)生正常貿(mào)易往來，試圖從根本上破壞這類企業(yè)的供應(yīng)鏈。
◆法國阿爾斯通集團(tuán)高管被拘押是典型案件。2013年，為了在與法國阿爾斯通公司的商業(yè)競爭中獲勝，美國動(dòng)用《反海外腐敗法》，以存在海外賄賂行為為由，將阿爾斯通高管皮耶魯齊逮捕，并誘使其簽訂認(rèn)罪協(xié)議，據(jù)此套取更多對(duì)阿爾斯通公司不利的證據(jù)和信息，最終阿爾斯通公司不得不接受美國通用電氣的收購要求，自此，阿爾斯通公司從世界500強(qiáng)行列中徹底消失。美國“長臂管轄”已完全淪為國家公權(quán)力打壓商業(yè)競爭對(duì)手和干涉正常國際商業(yè)交易的工具，徹底背離美國長期自我標(biāo)榜的自由主義市場經(jīng)濟(jì)理念。
◆近年來，美國頻繁利用《全球馬格尼茨基人權(quán)問責(zé)法》，針對(duì)被其認(rèn)定從事所謂“嚴(yán)重侵害人權(quán)行為”的各國主體實(shí)施單邊制裁，但這種制裁措施在實(shí)施過程中，往往罔顧被制裁主體同樣享有人權(quán)保護(hù)的基本事實(shí)，侵犯被制裁主體的基本人權(quán)。
◆新冠疫情在全球蔓延期間，美國政府頑固堅(jiān)持對(duì)伊朗、敘利亞等國實(shí)施單邊制裁，導(dǎo)致被制裁國家難以及時(shí)獲得抗擊疫情需要的醫(yī)療物資。由于制裁，伊朗無法進(jìn)口基本藥物和醫(yī)療器材，嚴(yán)重影響數(shù)百萬伊朗人的健康狀況。伊朗政府為籌措抗疫資金向國際貨幣基金組織申請50億美元的抗疫特別貸款，但受到美國阻撓。美國通過凍結(jié)伊朗海外資金、威脅疫苗供貨方等方式阻礙伊朗進(jìn)口新冠疫苗。美國布魯金斯學(xué)會(huì)分析估計(jì)，在伊朗疫情最嚴(yán)重時(shí)期，美國持續(xù)施加的制裁影響進(jìn)一步加劇，可能導(dǎo)致多達(dá)1.3萬人死亡。
結(jié)束語
美國“長臂管轄”久已有之，其內(nèi)容和措施隨時(shí)代發(fā)展變化而不斷變化，但其本質(zhì)并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變，始終是維護(hù)美國霸權(quán)、打壓外國競爭對(duì)手、干涉別國內(nèi)政甚至顛覆他國政權(quán)的霸權(quán)工具。近年來，美濫用“長臂管轄”，門檻不斷降低，力度空前加大，打擊對(duì)象范圍不斷擴(kuò)大。這不僅損害了國家主權(quán)平等原則，違反國際法，侵蝕以聯(lián)合國為核心的多邊主義國際秩序，還造成和加劇了國際社會(huì)主要大國之間的緊張關(guān)系和沖突，對(duì)二戰(zhàn)后建立的國際安全體制構(gòu)成威脅。同時(shí)干預(yù)和扭曲了正常的國際商業(yè)交易和國際貿(mào)易秩序，破壞了全球貿(mào)易正常供應(yīng)鏈，極大地?fù)p害了企業(yè)的利益，加大了企業(yè)的運(yùn)營成本。美國應(yīng)摒棄其非法單邊制裁和“長臂管轄”措施，切實(shí)履行其作為聯(lián)合國安理會(huì)常任理事國的國際責(zé)任。
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